• 14:30 – Жосу: Санду будет методично добивать Додона и топить ПСРМ 
  • 14:15 – Пять мест в Парламенте РМ - Гагаузии. Депутаты НСГ готовят законодательную инициативу в Парламен 
  • 14:00 – Вячеслав Платон положил глаз на очередной миллиард 
  • 13:45 – «Нацбанк не допустит давления третьих лиц». НБМ отверг обвинения Платона в участии в краже миллиарда 

„Любимчики” механизма условий, предъявляемых Евросоюзом: Грузия, Молдова или Украина? Анализ от Диониса Ченуши

  • 11.08.2020, 14:15,
  • Экономика / Аналитика
  • 947
  • 0
„Любимчики” механизма условий, предъявляемых Евросоюзом: Грузия, Молдова или Украина? Анализ от Диониса Ченуши

До сих пор макрофинансовая помощь ЕС являлась полезным механизмом расширения европейского влияния среди восточных соседей. Но в регионе присутствуют и другие геополитические силы, такие как Россия, которые способны копировать европейские инструменты...

Первоначально использовавшаяся в качестве инструмента для компенсирования дефицита бюджета, макрофинансовая помощь Евросоюза превратилась в рычаг реального благотворного влияния политической воли на восточных соседей ЕС. До настоящего времени ей удавалось выводить некоторые реформы на первый план, а иногда даже спасать их. Основными соображениями при этом являлись недостатки в отраслевом управлении.

Европейские институты практикуют тесные контакты с альтернативными местными структурами, такими как гражданское общество, от которых они получают необходимую информацию о чувствительных зонах общественной жизни. Всё же, в одних случаях ЕС верит на слово, в других же он более склонен к наказаниям. Чтобы облегчить себе задачу, ЕС рассчитывает на других международных игроков, совместное с которыми внешнее давление приносит больший эффект. Безусловно, никакой уровень европейского давления не превышает пределы обязательств, добровольно принятых на себя третьими странами. Иными словами, институты ЕС действуют по политико-дипломатической линии, но на основе договорных положений, содержащихся в меморандумах о взаимопонимании.

В рамках Восточного партнёрства лишь Грузия, Молдова и Украина на данный момент соответствуют критериям получения европейской макрофинансовой помощи. Украина достигла некоторых договорённостей с ЕС ещё в 2002 году, однако первой макрофинансовую помощь от ЕС получила Грузия, в 2009 году, а затем и Молдова, в 2010 году. В силу размеров этой страны кредиты, полученные Украиной, более чем в 20 раз превысили суммы, предоставленные двум другим странам. Хотя суммы, направленные Грузии и Молдове, были несравненно меньшими, они также включали в себя гранты. В отношении этих стран ЕС активно прибегает к дифференциированному подходу, для которого характерен и соблазн задействовать политические условия, в дополнение к отраслевым.

Динамика макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине

Каждый из случаев предоставления европейской помощи ознаменовал собой новое политическое начало в стране-получателе, порождённое внутренней демократизацией или мобилизацией усилий против внешней угрозы, выступающей, как правило, в лице России. Именно эти две причины послужили фундаментом для архитектуры макрофинансовой помощи Грузии, Молдове и Украине. Впоследствии этот инструмент стал дополнительной опорой для платформы по внедрению соглашений об ассоциации.

В случае Грузии ЕС приступил к выделению макрофинансовой помощи на международной конференции финансовых доноров (октябрь 2008 года), организованной почти через два месяца после российско-грузинской войны 2008 года. Первая помощь (2009–2010 годы) не сопровождалась какими-либо условиями, поскольку она была безвозмездной. Вторая помощь была предоставлена в 2015–2017 годах и впервые включала отраслевые условия. Всё же, в то время Брюссель оценивал выполнение обязательств в тесной координации с грузинскими властями, а в некоторых случаях – и при участии международных финансовых учреждений. То есть прекращение помощи было делом практически невозможным, поскольку правительство было заинтересовано в предоставлении позитивных отчётов. Аналогичный принцип измерения результатов – основанный на консультациях с грузинским правительством, в дополнение к макрофинансовым данным МВФ – остался в силе и в случае третьей макрофинансовой помощи, предоставленной в 2017–2018 годах. Самое последнее соглашение радикально отличается от предыдущих. С одной стороны, оно состоит исключительно из кредитов и реализуется в экстренном порядке из-за пандемии COVID-19. А с другой стороны, впервые в истории отношений между ЕС и Грузией, оказание помощи должно будет явным образом содержать предварительное политическое условие в виде обеспечения демократических институтов (см. Рис.1).

Рис. 1. Макрофинансовая помощь Евросоюза Грузии, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС

Макрофинансовая помощь Молдове воплотилась в жизнь после того, как власть перешла в руки тех политических сил, которые в 2009 году считались продемократическими. При этом они подавали себя в качестве более проевропейских, чем Партия коммунистов (правившая в 20012009 годах). Несмотря на то, что ПКРМ положила начало европейской повестке дня в Молдове, настороженное отношение коммунистов к НАТО и некоторым странам ЕС (к Румынии), а также насилие в отношении протестующих (апрель 2009 г.), непоправимо подорвали доверие к их проевропейской риторике. Первый пакет помощи был предоставлен в полном объёме (20102012 годы), в то время как второй, согласованный в 2017 году, застопорился. Отмена результатов выборов в столице страны в 2018 году (IPN, сентябрь 2018 г.) спровоцировала приостановку оказания помощи в счёт второго пакета. Её возобновление стало возможным только после падения олигархического режима в июне 2019 года. Обновление политической власти осенью 2019 года способствовало выделению Евросоюзом, практически в автоматическом режиме и без каких-либо серьёзных условий, первого транша в октябре 2019 года. По причине медленного проведения реформ Правительством Иона Кику (назначенным в ноябре 2019 года) второй транш ЕС перевёл только в июле 2020 года. Тогда же истёк и крайний срок для предоставления третьего транша (в размере 40 миллионов евро). Выполнение предварительного политического условия становится обязательным и контролируется европейской стороной на уровне Европейской службы внешних действий. Как и в случае с Грузией, помощь в связи с COVID-19 будет включать в себя предварительное политическое условие, активно использовавшееся ранее, а также шесть отраслевых условий в обмен на второй транш: расследование кражи из банковской системы, гармонизацию Таможенного кодекса, реформу юстиции (Высший совет магистратуры), противодействие контрабанде сигарет и алкоголя, антикоррупционную политику (Национальный орган по неподкупности) и улучшение управления санитарным кризисом. Кроме того, крайне важным предварительным политическим условием является проведение свободных и честных президентских выборов в ноябре 2020 года.

Рис. 2. Макрофинансовая помощь Евросоюза Молдове, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС


Первые признаки предоставления европейской помощи проявились в случае Украины ещё в 2002 году – задолго до Грузии (2008) и Молдовы (2009). Повторно ЕС продемонстрировал свою готовность помочь в 2010 году. Однако активация макрофинансовой помощи стала неизбежной лишь в результате многопланового кризиса, в котором очутилась Украина после падения режима Виктора Януковича и начала Россией гибридной войны. Таким образом, в 2014–2015 годах ЕС предоставил кредиты на сумму 610 миллионов евро, состоящие из средств, запланированных в 2002 и 2010 годах, но упущенных украинскими правительствами (см. Рис. 3). Оценка первого пакета помощи была проведена в координации с украинскими чиновниками, но в значительной мере было учтено и мнение МВФ. Второй эпизод помощи наметился практически сразу же, по причине плачевного баланса бюджетных платежей. Перевод кредитов был осуществлён быстро, в 2014 году, спустя 6 месяцев после первого пакета. Третий пакет не был реализован в полном объёме. Точно так же, как и в случае кредита для Молдовы (2017–2020 годы), третий транш не поступил в Украину (2018 год), поскольку власти не справились с ранее взятыми на себя обязательствами. Как и первые два пакета, четвёртый был получен в полном объёме. Макрофинансовая помощь Украине составляет практически половину всей суммы, предоставленной Евросоюзом 10 странам, являющимся его южными и западными соседями, а также государствам Западных Балкан. Поэтому перечень отраслевых условий для Украины может быть длиннее списка, подготовленного для Молдовы (6 условий).

Рис. 3. Макрофинансовая помощь Евросоюза Украине, предоставленная в полном объёме

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС


Особенности помощи и условия Евросоюза

При тщательном анализе правовых договорённостей, согласованных Евросоюзом, с одной стороны, и Грузией, Молдовой и Украиной с другой, можно выделить ряд особенностей предоставления макрофинансовой помощи и, соответственно, формулирования принципа выдвижения условий.

Во-первых, с предоставлением финансовой помощи Молдове в 2017 году ЕС создал прецедент, благоприятствующий использованию строгих предварительных политических условий в отношении получателей европейской макрофинансовой помощи. Политические условия озвучивались и в отношении Грузии и Украины, но они никогда не были фактически задействованы, и их выполнение даже не проверялось перед переводом траншей. Из этого следует, что строгие предварительные политические условия фактически применялись лишь в отношении Молдовы. Запуск экстренной макрофинансовой помощи ЕС, направленной на борьбу с последствиями пандемии COVID-19, подчёркивает обязательность строгих предварительных политических условий.

Второй аспект связан с применением отраслевых условий. В отношении Грузии их начали вводить со вторым пакетом макрофинансовой помощи, который состоял как из грантов, так и из кредитов (20152017). Для Молдовы ЕС ввёл эти условия вместе с первым пакетом помощи (20102012), хотя тот и предусматривал лишь выделение безвозвратных средств. Отраслевые условия присутствуют и на всех этапах финансовой помощи Украине. Это может быть связано с объёмами помощи и с сильной взаимозависимостью с другими кредитами, предоставленными МВФ.

Третья существенная особенность вытекает из того факта, что ЕС продемонстрировал готовность выделить финансовую помощь в переломные для трёх обсуждаемых стран моменты. В Грузии и Украине выплата помощи была произведена после военных действий, предпринятых Россией – после войны 2008 года и, соответственно, аннексии Крыма и разжигания вооружённого сепаратизма на Донбассе в 2014 году. Послевыборные молодёжные акции протеста в апреле 2009 года, за которыми последовало отстранение коммунистов от власти, стали определяющими факторами в случае Молдовы.

Ещё одна третья важная деталь заключается в дифференцированном характере помощи ЕС. Так, количество отраслевых условий в случае Молдовы достигло 28 мер, в то время как для Грузии максимум составил 11 действий (2017–2018), а для Украины – 21 действие (2015–2018). Феномен „захваченного государства” в Молдове может служить одной из причин большого количества условий, предъявляемых европейской стороной.

Четвёртый элемент заключается в применении отраслевых условий. Как и в случае строгих предварительных политических условий, ЕС с первого же транша требовал от Молдовы выполнения отраслевых условий. Этого не наблюдалось в случае помощи, предназначенной для Грузии и Украины, где оценка выполнения условий началась со второго транша. Это свидетельствует о настойчивости Евросоюза в отношении Молдовы и о более мягком подходе к двум другим странам Восточного партнёрства. Никакие отклонения от принципов демократии, наблюдавшиеся в Грузии (олигархизация политической власти, избирательное правосудие) или в Украине (мошенничество в банковской системе, избирательное правосудие в отношении олигархов), не вызвали негативной реакции ЕС такого же уровня, как ситуация в Молдове.

Особенности макрофинансовой помощи ЕС, направляемой трём обсуждаемым странам, высвечивают три основные тенденции. Во-первых, Грузия пользуется значительным уровнем доверия, что отражается в ограниченном количестве предъявляемых ей отраслевых условий и в неприменении к ней условий политического характера. Во-вторых, Украина является крупнейшим потребителем европейской помощи, демонстрируя наличие существенных структурных уязвимостей, а также повышенную ответственность Евросоюза за этого восточного соседа. В-третьих, Молдова является единственной страной Восточного партнёрства, в отношении которой ЕС действительно практиковал предварительные политические условия.

Таблица. Сравнение макрофинансовой помощи ЕС Грузии, Молдове и Украине

Грузия

Макрофинансовая помощь

1) 2009–2010

2) 2015–2017

3) 2017–2018

4) 2020 (COVID-19)

 

Отраслевые условия

НЕТ

8 условий

11 условий

ДА (неизвестны)

 

Строгие предварительные политические условия

НЕТ

НЕТ

НЕТ

ДА

 

Молдова

Макрофинансовая помощь

1) 2010–2012

2) 2017–2020

3) 2020 (COVID-19)

 

 

Отраслевые условия

8 условий

28 условий

6 условий

 

 

Строгие предварительные политические условия

НЕТ

ДА

ДА

 

 

Украина

Макрофинансовая помощь

1) 2014–2015

 

2) 2014–2015

3) 2015–2018

4) 2018–2020

5) 2020 (COVID-19)

Отраслевые условия

11 условий

11 условий

21 условие

12 условий

ДА (неизвестны)

Строгие предварительные политические условия

НЕТ

НЕТ

НЕТ

НЕТ

ДА

 

Вместо заключения...

Настоящими „любимчиками” европейского теста на предъявление условий являются Грузия и Украина, в отношении которых преобладали отраслевые, а не политические условия. В то же время, грубое пренебрежение реформами со стороны политического класса и повышенная зависимость от внешней помощи привели к энергичному предъявлению Молдове политических условий Евросоюзом.

В любом случае, европейские институты желают придать политическим условиям универсальный характер. Данный подход начинается с экстренной помощи для преодоления пандемии COVID-19 и будет продолжен в рамках многолетнего бюджета Евросоюза на 2021–2027 годы, как внутри ЕС, так и за его пределами.

До сих пор макрофинансовая помощь ЕС являлась полезным механизмом расширения европейского влияния среди восточных соседей. Но в регионе присутствуют и другие геополитические силы, такие как Россия, которые способны копировать европейские инструменты. Риск кредитов, предоставляемых автократам, заключается в том, что они лишают мотивации проводить реформы, освобождают политические элиты от обязательств перед Брюсселем и придают импульс многовекторной внешней политике.


Дионис Ченуша, Старший обозреватель


Дионис Ченуша является политологом, исследователем в Университете им. Юстуса Либиха в Гисене, выпускником магистратуры по Междисциплинарным политическим исследованиям в Колледже Европы в Варшаве.

Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.


Источник: Ipn.md
рейтинг: 
doctorneurolog.md
Оставить комментарий
  • Сегодня
  • Читаемое
  • Комментируют
  Источник курса: cursbnm.md